二、从十八大到十九大:这次党和国家机构改革的宏观背景 在新时代背景下，重大改革应当以更具法治思维和法治水平的方式助力于中国特色社会主义事业的建设，对此应当形成更大的共识和更多的方法。

故须集思广益，搜集材料，加以分析，提出意见，建立框架，明确路向。改革创新及其试点方法是恒久的课题，先行先试的合法性也是长期争议的问题。

新时代是指2012年中国共产党十八大之后的时期，现在第一个五年已过，十九大之后进入第二个五年。例如，过去的双规一直受到很多批评，现在改变为留置，限制人身自由的法律依据似乎更充分一些。进行历史比较，可以深化认识。但是，这样做会不会形成特殊的国家公权力因缺少监督约束而出现扩张恣意滥用的风险呢？这也是不得不认真研究解决的新课题。做办公、组织、宣传、统战、政法，以及各种工委口等，基本上都是由党委的部门牵头的。

四、直面矛盾有减有增:这次党和国家机构改革的重要亮点 这次党和国家机构改革汲取历史经验并结合当下中国国情，没有躲避困难，敢于直面矛盾，机构有减有增。（3）从只注重实体法，再到既注重实体法也注重程序法还重视条理法的作用[10]。有学者就认为，监察委员会针对职务犯罪的特殊调查，相当于原来的职务犯罪的刑事侦查。

作者简介：周长军(1969－)，男，山东济宁人，法学博士，山东大学法学院教授、博士生导师，主要研究方向：刑诉法学和刑法学。(二)监察委员会调查职务犯罪程序的线性结构模式之可能风险 从理论上讲，职务犯罪调查程序采行线性结构模式不仅有利于监察权力的顺畅行使和调查措施的灵活运用，而且能够营造出一种高压氛围，对被调查人形成强大的心理威慑，有助于监察机关瓦解其意志，突破其心理防线，进而获取其认罪口供。二、监察委员会调查职务犯罪程序的试点模式及其评析 (一)线性结构：监察委员会调查职务犯罪程序的试点模式 无论官方和学界对于监察委员会性质的界定存在何种不同，[1]当下监察委员会对职务犯罪调查的程序构造具有鲜明的行政化和封闭化色彩，对此则基本不会存在异议。据报道，山西省纪委、监察委建立起执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制，共设10个纪检监察室，其中1至8室为执纪监督部门，9至10室为执纪审查部门。

正如陈光中教授所说，不能轻言反腐案件不会出错，一定要通过法治化建设防范冤假错案。首先，从监察机关一方看，地位优越，比较强势，权力因缺乏有效的制约可能出现滥用。

第三，在冤错案件防范方面存在短板。三是，实行纪律审查与监察调查文书、程序分别设计，并明确以监委名义获取的证据可用于认定违纪问题，使执纪审查与监察调查既相对分开又有机衔接。对于情节较重的，应当向监察机关发出纠正违法通知书。监察人员在对违纪违法或者职务犯罪的查处过程中，也可能会实施贪污受贿、滥用职权、玩忽职守、刑讯逼供、暴力取证、徇私枉法等方面的犯罪。

据此，不仅侦查和审查起诉活动要按照裁判的标准和要求运行，确保侦查、审查起诉的案件事实和证据经得起法律的检验[4]，而且应当密切侦诉关系，打破公检法各管一段的流水作业模式，加强检察机关对侦查活动的监督和指导，同时警察应当配合检察机关的起诉指控活动，出庭证明侦查取证行为的合法性。(4)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员。执纪审查部门负责违纪案件和违法犯罪案件的初步核实和立案查办。[14]《草案》也规定，讯问、搜查和技术调查等措施只能对涉嫌职务犯罪的被调查人采取。

伴随着这些文件的发布以及国家监察体制改革的推开，学界对于监察委员会的性质、职责、权力、留置措施的规制、律师的介入、与其他国家机关特别是检法机关之间的关系以及相应的宪法法律修改等问题进行了热烈讨论，取得了不少研究成果，推进了立法机关、监察机关、学界和公众对相关问题的认识。四、配套措施：构建独立的职务犯罪立案程序 将检察机关的监督引入监察委员会调查职务犯罪的程序构造，前提应当是存在一个明晰的、独立的职务犯罪调查程序，否则就可能造成检察监督的不当泛化。

这些无疑都有助于提升调查效率，彰显监察机关打击腐败犯罪的力度和效度，提升民众对我国法律实施和政治清明的信心。吸取我国过去刑事侦查程序建设的经验和教训，并参考《联合国反腐败公约》和其他法治国家的相关规定，应当建构三角结构的监察委员会调查犯罪程序，在监察机关与被调查人的对垒程序中，检察机关作为客观、中立的第三方介入进来，制衡监察权力的行使，保障被调查人的合法权利。

在此背景下，职务犯罪案件的办理程序可能会重新回归流水作业模式，进而出现监察调查中心主义的格局。应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除。程序构造与程序价值追求密切相联，在某种程度上决定了程序生态，制约着程序制度的运行状况和效果。但从试点方案与《草案》规定看，这一前提目前是不具备的。二是采取进阶式立案程序设计思路，构建独立的职务犯罪立案程序。在这种程序构造中，只存在监察机关与被调查人之间进行的调查与反调查、追究与反追究关系，缺乏第三方的介入和制衡。

三角结构 一、问题的引出 监察委员会的设立是我国事关全局的重大政治改革。当然，如果在进行党纪立案时，就已经有证据证明被调查人涉嫌职务犯罪，依法需要追究刑事责任，则可以在党纪立案的同时，由专司职务犯罪调查的部门直接进行刑事立案和调查，检察机关有权对刑事立案调查活动进行监督。

二是，结合具体案情，分别采用同步立案、先执纪审查后监察调查、先监察调查后执纪审查等模式。有些地方甚至明确要求，对于监察机关移送起诉的职务犯罪案件，检察机关轻易不要做不起诉处理，法院要慎重排除非法证据。

案件监督管理部门负责案件管理、线索管理及对执纪审查活动的监督等。履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。

限于主题和篇幅，在此不作展开。作为配套措施，应当构建独立的职务犯罪立案程序。但笔者认为，无论是否将监察委员会对职务犯罪的调查程序称为刑事诉讼程序，也无论如何界定监察委员会调查权的性质，有一点应当是毋庸置疑的：监察委员会调查职务犯罪活动的本质未变，与过去检察机关侦查职务犯罪的本质并无二致[9]，即发现和查处职务犯罪、收集犯罪证据、控制犯罪嫌疑人，为提起公诉做准备。从人类刑事法制发展的历史来看，选择性执法也是古今中外刑事法律实践中的普遍现象，只是现代法治原则要求，选择性执法要符合法律的规定和合理性原则，确保平等追诉和平等保护。

在缺乏有效制约的情况下，监察机关可能会倾向于选择那些好办、易办或者想办的职务犯罪案件，而放弃或者减轻追诉那些难办或者不想办的职务犯罪案件。还是以留置措施的适用为例，《草案》第41条规定，采取留置措施后，除有碍调查的，应当在二十四小时以内，通知被留置人所在单位或家属，留置时间不得超过三个月。

(2)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。试点期间监察委员会对职务犯罪调查的程序构造采行线性结构模式，具有鲜明的行政化和封闭化色彩，尽管有利于提升打击腐败犯罪的成效，但也存在不容回避的风险。

试点情况确证了这一点。[2]浙江监察机关移送起诉的案件平均留置42.5天，比前三年纪委两规和检察机关侦查阶段的平均用时缩短64.4%。

需要指出的是，《草案》规定的留置对象不限于行使公权力的公职人员，而是扩展到涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，加之，犯罪事实的查明是由果及因的回溯过程，在此过程中，不排除有监察人员出于主观上的认识不能或者故意违背职业道德，将无辜之人认定为行贿人或者涉嫌共同职务犯罪，在此意义上可以说，每一公民都可能会遭遇监察留置的适用风险。律师和检法机关都不能介入，人大的监督是事后的、一般意义上的监督，而不是个案化的程序性监督。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，推进以审判为中心的诉讼制度改革。基于进阶式的立案程序设计，纪委在党纪立案后的调查活动中，不能借用监察委员会的名义采取留置、技术侦查等措施。

解决这些问题，为检察机关监督监察委员会的调查活动提供空间和可能，就应当在对执纪审查机构予以区分的基础上，实现党纪立案、职务违法立案和职务犯罪立案的分离，构建独立的职务犯罪立案程序。调查人员应当回避而不回避的。

[10]究其原因，如前所述，可能主要是由于监察委员会的监察对象如此之广、调查权力如此之大以及调查措施的使用如此灵活。但在我国这样的人情社会和法治不成熟的环境中，线性结构的职务犯罪调查程序构造无疑给人情案、关系案、金钱案的出现提供了可乘之机，从而可能出现执法办案的宽严失度。

建构三角结构的职务犯罪调查程序，允许检察机关监督监察委员会调查职务犯罪的活动，显然有助于上述目标的达成。查封、扣押、冻结与案件无关的财物。